随着我国人口老龄化进程的加速，养老服务已成为国家治理体系和治理能力现代化的重要课题。2025年1月，国家统计局发布的我国人口数据资料显示，2024年我国60岁及以上人口数量为31031万人，占全国人口的22%，其中65岁及以上人口数量为22023万人，占全国人口的15.6%。由此可见，我国老龄化水平正不断加深，形势严峻。

尽管现行《老年人权益保障法》为老年人权益提供了基础保障，但其在养老服务体系建设、资源整合、责任划分等方面存在明显不足。因此，制定一部专门的《养老服务法》，既是应对老龄化挑战的迫切需求，也是完善国家法治体系、推动养老服务业高质量发展的关键举措。

1.人口老龄化的不可逆趋势与社会需求激增

我国自21世纪初进入老龄化社会以来，老龄化速度远超预期。

与此同时，养老服务需求呈现多样化、专业化特征，尤其是失能、失智老年人的长期照护成为刚性需求。然而，当前养老服务供给总量不足、结构失衡，居家养老服务覆盖率低，机构养老成本高且专业护理人才短缺，导致供需矛盾尖锐。

2.现行法律与政策的局限性

《老年人权益保障法》虽明确了老年人的基本权利和社会保障框架，但其内容偏重于权益宣示和家庭赡养义务，对养老服务的具体实施机制、主体责任划分、资源配置等缺乏操作性规定。例如，该法未涉及养老服务设施规划、医养结合政策衔接、长期护理保险制度等关键问题。在实际操作中，养老服务多依赖于行政法规或地方性规范性文件，这些文件的执行强制力和实效性难以保障。此外，养老服务涉及多头管理，监管主体责任混乱，导致政策执行不力，养老服务机构的权益也难以明确。最后，地方性法规虽已有20余个省市先行探索，但存在标准不一、政策碎片化等问题，亟需国家层面立法统筹。

3.养老服务行业发展的制度瓶颈

养老服务行业具有投资周期长、回报率低的特点，社会资本参与动力不足。调研显示，民办养老机构普遍面临融资困难、运营压力大等问题，而现行政策对土地、税收、金融等支持措施缺乏法律约束力。通过立法明确政府、市场、社会、家庭的责任边界，可为行业注入稳定性与信心，推动养老服务产业化、规模化发展。

德国、日本等发达国家通过综合立法（如德国《长期护理保险法》）构建了可持续的养老服务体系，其核心在于法律对政府责任、资金保障、服务标准等的刚性规定。国内多地已出台养老服务的地方性法规，如《北京市居家养老服务条例》《苏州市居家养老服务条例》等。这些地方立法为全国性《养老服务法》的制定提供了丰富的实践经验和参考依据，需通过国家立法推广并固化成果。

1.处理好政府与市场的关系

当前，养老服务产业发展还处于初级阶段，市场主体培育不够充分，产业辐射、联通作用有待发挥，智慧养老等新兴产业发展步伐不够快。而且，养老服务业投资周期长、运营成本高、回报率较低。为此，养老服务立法中，既要重视充分发挥政府对养老服务的主导和引领作用，更要注意全面开放、呵护市场主体，培育养老服务市场，推动实现“基础有保障、中端有市场、高端有选择”。

2.处理好服务与监管的关系

养老服务事业的健康发展，离不开必要的监督管理。为此，养老服务立法中，必须牢牢树立“监管是最好的服务，服务是为了实现更好监管”的理念，坚持服务与监管两手都要抓、两手都要硬。

一方面，要通过丰富服务内容、明确服务标准、制定服务规范、培养服务人才、培训服务人员等，推动养老服务品质持续提升；另一方面，要完善监管制度规范，细化监管内容、手段、方式，加快构建行业监管与社会监管并重的监管体系，坚持行政监管和刑事惩处协调联动，推动形成严密的监管网络，从严惩处养老服务机构欺老、虐老和不法分子诈骗老年人等行为，补强养老服务监管短板，有效维护老年人合法权益。

3.处理好机构养老与居家、社区养老的关系

居家社区养老是目前绝大多数60-75岁行动正常老年人的首选，这也是符合我国基本国情的养老方式。所以，一方面，养老服务立法必须围绕优化居家、社区养老环境做足文章，通过统筹发挥政府、市场、社会作用，解决好老年人面临的助餐、助洁、助浴、助急、助行、助医等问题，加快推进适老化环境改造，消除老年人面临的“数字鸿沟”，从而为老年人营造宜居便利的生活环境。

另一方面，机构养老是老年人需求无法通过居家、社区养老满足之后才会采纳的选项，其需要提供深度养老服务。因此，养老服务立法应当通过突出服务机构硬件设施配备规范化、服务内容标准化、服务人员技能专业化、服务机构设置专业化等，来推动养老机构提供高效优质服务。

4.处理好城乡养老关系

以福建省为例，人口普查数据显示，附件省近七成老年人口集中在乡镇和村，且镇村人口老龄化的进程显著快于城市老龄化。但是，部分农村地区养老服务的资源要素投入相对不够，农民养老保障不足、养老服务设施不健全等问题较为突出。因此，养老服务立法应当针对农村养老问题进行更多科学、合理、细化、可操作、刚性的制度设计。

5.处理好物质养老与精神养老关系

所谓精神养老就是通过用精神、道德、文化、教育、健身、环境等因素和力量，保持和促进老年人生理、心理、心灵、心态、意识、思维、情感等方面健康发展，达到“身体上、心理上、道德上、社会适应上的完好状态”。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》也指出，老年人需求结构正在从生存型向发展型转变。在此背景下，精神养老比单纯的物质供养显得更为重要、更为迫切。为此，养老服务立法，应重点关注通过有效的制度设计为满足老年人精神养老需求创造条件。

1.明确养老服务的法律定位与立法原则

明确法律定位：将养老服务定义为“国家基本公共服务的重要组成部分”，强调其公益性与普惠性，即保障老年人的养老服务权益，推动养老服务事业和产业的高质量发展。

明确立法原则：确立适用范围和基本原则，如平等原则、尊重老年人意愿原则、保障基本养老服务原则等。

2.构建多层次养老服务供给体系

居家社区养老服务：强化家庭养老的基础地位，明确政府提供适老化改造、助餐、紧急救援等支持服务。

机构养老服务：将养老机构分为兜底保障型、普惠支付型、完全市场型，推动实现分级分类、多样化的精准供给。

医养结合：打通医疗与养老政策壁垒，建立医保报销、康复护理、临终关怀等一体化机制。

3.强化主体责任与资源保障

政府责任：规定中央与地方财政投入比例，明确土地、税收、融资等扶持政策的法律效力。

市场与社会参与：鼓励社会资本进入养老服务领域，支持品牌化、连锁化经营，建立养老服务产业基金。

家庭责任：细化家庭赡养义务的履行标准，探索“喘息服务”等家庭照护支持政策。

4.完善长期护理保障制度

长期护理保险：借鉴国际经验，建立覆盖失能失智老年人的护理保险制度，明确筹资机制与待遇标准。

专业人才培育：设立养老服务从业人员资格认证体系，提高薪酬待遇与社会认可度。

5.建立综合监管与权益救济机制

监管框架：构建民政、卫健、市场监管等多部门协同的监管体系，推行服务质量星级评定与黑名单制度。

权益救济：设立养老服务纠纷快速调解通道，明确侵害老年人权益的法律责任与处罚措施。

1.立法目标与调整对象不同

《老年人权益保障法》以“保障老年人合法权益”为核心，侧重家庭赡养、社会保障等基础性权利。《养老服务法》则以“构建服务体系、规范行业发展”为目标，聚焦服务供给、资源配置、行业监管等操作性内容。

2.制度设计侧重点不同

《老年人权益保障法》强调老年人个体权利（如财产权、婚姻自由）的静态保护，缺乏对服务供给动态过程的规范。《养老服务法》注重动态服务流程的标准化，例如规定居家养老服务频次、机构护理人员配比等具体指标。

3.政策工具与实施机制不同

《老年人权益保障法》依赖行政指导与道德倡导（如“常回家看看”条款），约束力较弱。《养老服务法》需引入经济杠杆（如财政补贴、税收优惠）与市场机制（如PPP模式），强化法律的可操作性。

1.推动养老服务高质量发展。通过立法明确服务标准与监管要求，可有效提升养老机构服务质量，减少安全事故与纠纷。医养结合政策的法制化将缓解老年人“看病难、照护难”问题，延长健康寿命。推动居家、社区、机构养老服务的协同发展，满足老年人多样化的养老需求。

2.促进养老服务产业发展。明确养老服务的市场准入标准和监管机制，吸引更多社会力量参与养老服务。推动养老服务智能化和医养结合的深度融合，提升养老服务的效率和质量。

3.缓解家庭养老负担。通过家庭照护者支持政策和社区养老服务设施建设，减轻家庭成员的养老压力。推动养老服务的市场化和专业化，为家庭提供更可靠的养老支持。

4.推动社会公平与和谐。通过分类保障机制，确保经济困难和失能老年人能够获得必要的养老服务。强调社会参与和多方协同，弘扬尊老敬老的社会风尚。

5.优化资源配置。通过标准化体系建设和监管机制，推动养老服务资源的合理分配。鼓励社会力量参与养老服务，提高资源利用效率。

6.增强社会应对老龄化的能力。通过立法明确各方责任，推动养老服务事业与产业的协同发展。提高全社会对养老服务的重视程度，增强应对人口老龄化的整体能力。

结 语

制定《养老服务法》不仅是应对人口老龄化的必然选择，更是实现国家治理现代化、推动社会公平正义的重要举措。通过明确权责、整合资源、创新机制，该法有望为3.1亿中国老年人构建一个“有尊严、有质量、有保障”的晚年生活图景。当前，立法条件已成熟——地方实践积累了经验，社会共识已然形成，国际经验可资借鉴。唯有加快立法进程，方能在老龄化浪潮中行稳致远，为“老有所养”的民生承诺写下法治注脚。